第二篇 时代省思：把握城市发展的难得际遇

作为扬州城市的中心城区，广陵区域在很大程度上集中体现着扬州的城市功能：身在广陵区，不仅可以追溯和觅得昔日扬州商贾云集的繁华印迹，而且，也不难感悟到千年古城文化历史的精髓所在。实际上，正是广陵悠久丰厚的古代文化，掩映着今日扬州繁荣兴盛的现代文明，跃动着扬州城市历史发展的脉络，折射着积淀深厚的城市文明法度，暗示着城市未来发展的方向与灵魂。从这个视角看广陵，我们可以说，没有广陵，扬州在历史脉络、文化底蕴和城市功能上都将是不完整的。 　　回溯20世纪初，随着津浦铁路的贯通和盐运的没落，千年运河风光不再，“天下维扬”从此只能成为扬州人记忆中的骄傲和中国历史记载中不可或缺的一页。转瞬百年，当历史翻开21世纪的崭新一页，当城市化成为新世纪经济社会发展的新动力，当生长于斯、魂牵梦萦　　　故乡扬州的国家元首对古城的未来发展提出厚重期望时，扬州又一次迎来城市发展的曙光，再度面临恢复千年光荣与梦想的难得际遇。然而面对这一历史性发展机遇，广陵区在新的城市发展格局中，却不得不面临着某种尴尬和困惑，与一百年前扬州面临的危机相比，这种的尴尬和困惑有过之而无不及。

一、把脉区域发展的症结所在

1、发展方向的错位

2、有限主体的尴尬

　　广陵区是扬州中心城市管辖下的二级财政单位。作为职权有限、角色特殊的城区政府，其发展往往处于举步维艰的尴尬境地。
（1）区级政府与市级政府现状发展重心的相背
　　城区的发展在相当程度上受制于中心城市的发展，城区发展的许多构想和举措不能脱离中心城市的宏观发展框架。如果单一考虑广陵区域的自身发展需求，其向东发展的趋向是必然的，但这与目前中心城市以西进为主导的发展方向却是相背的。市与区发展趋向选择的这一矛盾，使广陵区面临着空间博弈和抉择：是等待西部城区开发后，再发展东部城区？还是与西部城区开发同步进行？若选择前一种方案，东部城区在等待过程中，将承担较大的发展机会成本和风险成本，一旦西部发展成熟、中心城市基本定型，将意味着没有多少发展空间包括人口分流给东部；若选择后一种方案，即西进东扩同时进行，则有可能会分散中心城市有限的建设力量，处理不好还会加剧东西城区发展中的资源争夺和竞争，甚至导致两败俱伤。
（2）发展冲动与规划滞后、财力有限的矛盾
　　由于扬州市区行政区划刚刚调整，扬州城市总体规划及其他相关规划的相应调整还显得根不上，广陵区欲借空间拓展时机大展鸿图，但无论是策划发展思路，还是实施发展步骤，都直接受到规划滞后的影响，百业待举，欲干不能。与此同时，区政府担负着“发展经济，管理城市、服务百姓”的重任，但区财政作为二级财政，实力有限，即使区政府有很强的发展冲动和愿望，也往往会受其权限、财力的制约，很难放开手脚、施展实现，想做的事情往往做不了，能做的事也往往做不好。
（3）长远目标与短期效益的冲突
　　对广陵区这样一个空间正待整合、产业正待兴起的新旧交替的城区来说，其城市化和现代化的进程不是一蹴而就的，需要一个长期构建的过程。遵循经济发展规律，像广陵区这样一个产业基础薄弱、发展资本欠缺的地域，要实现理想的发展目标特别是实现跨越式发展，必须要有一个积蓄发展能量的阶段。在这一阶段，区政府的政绩表现往往在表面形式上是处于低谷状态的，而在目前的政治经济体制循环中，追求一个地区的经济发展总量，已是地方政府不争的首要选择，广陵区也难以回避这一现实。而一旦区政府紧紧围绕市政府下达的所谓经济发展指标来努力，就极有可能发展与区域功能相背的产业，极易自觉不自觉地追求短期经济效益，而忽视区域的长远利益（如文化优势和生态环境效益）的发挥，最终对广陵区的整体发展不利。

3、制度环境的约束

　　广陵区作为发展主体的尴尬，很大程度上反映了制度环境的制约，这种制约突出体现为区政府与市政府、区级政府之间以及街道和居民等不同层次之间围绕资源、行为、目标、方式而展开的矛盾冲突上。
（1）事权与财权不一致
　　由于二级财政体制的限制，广陵区政府没有独立的财政权，即使地方税收增加，也没有适当的利益分成；而区政府又必须要办好由市政府下达的有关经济与社会发展事务。这就使得区政府的财权、事权不统一，缺乏强有力的激励机制。这种状况又会导致城区政府往往容易患有发展动力缺乏症。
（2）辖地与权属不统一
　　广陵区对于辖区内的很多城市资源不具有直接管辖权，即便具有某些资源管理权，也往往受到限制。如对于辖区内的旅游景点就没有管辖权，区政府围绕旅游作环境文章，很难产生内在的冲动，围绕旅游作环境，难免滋生“为他人做嫁衣裳”的伤感；辖区内许多国有和集体企业非广陵区所属，由于这些企业归属权和空间调整权都不在广陵，因而严重影响了广陵区的城市空间格局调整及整体开发。
（3）块块与条条不协调
　　区政府同时要面对市政府的众多派出机构，而区级政府实施自身发展意图，免不了要和这些条条上的各个相关部门打交道。由于利益主体的不一致，往往相互摩擦，相互扯皮，导致行政效率低下，管理成本提高。区级政府不仅很难行使综合协调职能，而且也分散了一心抓发展的精力。
（4）管理与公众相脱节
　　城市管理以自上而下的行政命令居多，公民参与社会管理的事务较少，街道和社区力量远未被有效调用，真正意义上的市民社会尚未形成。

4、产业基础的薄弱

　　原广陵区的经济基础就比较薄弱，经济密度偏低，产业规模偏小，人均GDP仅为7493元，远低于扬州城区的平均水平（21311元）[5]。行政区划调整后，广陵区既包括原有的城区部分，也包括城东的城乡结合部和湾头的乡村地区，经济密度更低。现在，广陵区每平方公里产出的GDP仅为3200元，只占苏州市区的37.4％，无锡市区的24.4％。作为一个产业薄弱的城区，不仅工业规模小、扩张能力弱，而且农业比重高，第一产业占GDP的比重高达5.9%，远高于扬州中心城市的1.9%。广陵区的服务业作为主打产业，虽然相对集中，增加值比重为49.2%，但服务业仍以传统的餐饮、购物、交通等日常生活服务为主，基本上还停留于小本经营的初级层次。这种经济发展的低水平状态显然与广陵区所拥有的优势资源不相对称，与其在扬州城区的地位以及所追求的名城目标不相适应。

　　与扬州中心城市其他几个城区相比，广陵区还有一条短腿，那就是产业园区基础非常薄弱。扬州经济技术开发区起步较早，1992年被江苏省人民政府批准为经省政府批准的省级经济开发区，已开发面积15km2，目前累计进区项目500多个，累计投资125亿元，2000年实现业务总收入近100亿元。由邗江区政府负责的邗江工业园与经济技术开发区现已联为一体，开发面积约8 km2初步形成私营工业小区等。邗江区政府与杭集镇镇政府负责的杭集工业园，面积约8平方公里。已形成依托三笑、琼花两大集团的牙刷、日化、旅游用品等生产基地。这三个园区与港口开发区都共同享有扬州市经济技术开发区的优惠政策。
　　而广陵区由于原来的工业基础薄弱，产业园的建设又刚刚起步，目前的园区建设水平根本无法与邗江区和维扬区相比。

5、空间结构的断层

　　行政区划调整后，广陵区新的地域空间呈现出城区（老城）—城乡结合部（城东）—农村（湾头）的衰减结构[6]。这种结构离城市功能的显现还有相当一段距离。城东地区，原是扬州城市蔓延发展的城郊结合地带，区划调整前，是乡一级建制。这样的空间和行政地位决定了国有土地和集体土地用地结构复杂混乱，工业企业、商业设施和居民住宅犬牙交错。湾头则是一个有待开发和推进城市化的农村地域。可见，广陵的古运河以东地区实际上还谈不上是一个真正的“城市化地域”。如果将这一区域放大到扬州中心城市“一体两翼”的空间格局中去考察，我们就不难发现在扬州中心城市和江都市区之间的古运河以东至廖家沟地区，实际上是城市空间发展的一个大断层。这一断层的弥合，显然对连接扬州中心城市和江都市区的发展空间至关重要。
　　 结构断层，还体现在广陵区的城镇和产业内部空间上。从老城到湾头，广陵地域大致被古运河、大运河等河流分割成了几块：即老城商贸居住区、城东批发市场和流动人口活动区、湾头农业区。虽然，近年来广陵区通过一系列的基础设施建设加强了各区块的联系，但其内在的经济社会联系并未能真正形成。在老城区人口不断向外疏散和西部新城区依托更为优越的基础设施吸引人气的背景下，如果广陵区不下功夫打造、更新古运河以东地区，努力使之成为吸引先进生产要素的现代城市与粘性产业空间，广陵区则必将面临着城区功能退化、发展地位不断下降的严重危机。
　　 曾一直作为扬州中心的广陵，在城市空间结构与功能的调整与发展中，是否会像昔日的扬州那样，若干年后，仅仅作为一个展现扬州历史风情与文物的城市一角，安静地远看着西部繁华的新城，等待过往的游客前来发一番“二十四桥仍在”的感慨呢？

扬州人的悠闲自得可见一斑

二、审视区域发展的机运所用

　　 1990年以来，扬州中心城市的空间拓展重点主要集中在西部新城和开发区上。受到行政区划、基础设施等条件的影响，古运河以东地区的发展一直比较缓慢。随着行政区划的调整、基础设施的改善、发展观念的转变，重新审视和评价扬州城市东部的发展优势、战略地位和人文条件等，将为广陵区的发展迎来新的机运。

1、区域空间的拓展

　　 空间拓展对于广陵和扬州未来城市发展的意义远非是地理上的。它首先意味着广陵区将由有限发展空间走向巨大潜在发展空间，由单一城市形态走向城乡融合的高级形态，由只具文化特质走向兼具文化和生态综合特质。抓住空间拓展所带来的难得机缘，充分发挥其巨大的经济社会效应，将为广陵区摆脱有限主体的尴尬、带动城区功能提升和跃迁提供现实途径。
　　 ·过去的广陵区，被紧紧地包围在老城区狭窄空间内，没有回旋余地，可谓“螺丝壳里做道场”。通过这次市区行政区划调整，广陵区的面积由原来的26 km2扩展为67 km2。这样，新拓展的40 km2空间足以为广陵及扬州向东增强其集聚引力与扩散张力提供了施展的舞台。城市空间是城市功能的载体，有了相应的空间，广陵的城市功能置换、提升与发展就有了用武之地。
　　 ·过去的广陵区，为扬州的中心城区，是单一的城市形态。行政区划调整后，使广陵区由一镇、一乡、三个街办构成有城有乡的新型结构。通过城市和产业介质的扩展，广陵区有望发展成为城乡融合的、开放式、现代化空间体系。
　　 ·过去的广陵区，对于古代文化可以信手拈来，丰厚、凝重的古代文化是广陵城区财富中的瑰宝。而如今，广陵区新的空间更多地蕴含着鲜活的生态特质。依托这一特质，可以生动、充分地框释和体现现代文明和生态文明，使广陵区竞争优势进一步凸现，进而真正体现古代文化和现代文明的交相辉映。

与广陵一水之隔的江都

　　 在这一轮城市化浪潮中，扬州中心城市提出了“八年再造一个扬州”、“在2020年建设成150万人口的特大城市”的宏伟目标[7]。同时，还提出了“一体两翼” 的都市区发展空间构想，这一空间构想将江都和仪征分别作为扬州东西两翼的卫星城。我们认为，仪征距扬州29公里，而扬州主城与江都的距离却不足8公里，这样一种空间距离已使得江都不应仅是卫星城的概念。随着扬州与江都市区交通的不断沟通，江都与扬州的时空距离不断缩小，作为扬州面向上海、接入京沪的东大门，江都显然应成为扬州都市区的重要组成部分。在整合江都、构筑区域带状城市的过程中，广陵区特殊的地理位置，又决定了她必然要承担起扬州主城与江都城之间的衔接和过渡功能。可见，广陵区的发展构想对于实现扬州中心城市的这一构想至关重要。作为扬州中心城市有机组成的核心部分，广陵区需与维扬区、邗江区共同构筑21世纪扬州的城市核心竞争力。对于扬州中心城市发展的呼唤，广陵区则应率先响应，积极推进区域城市化和现代化进程。如果广陵区没有实现城市化和现代化，扬州中心城市就谈不上实现古代文化与现代文明交相辉映的名城目标。特别是区划调整后的广陵区，由原来的老城区演变为有城有乡、城乡结合的新区域，唯有依靠现代产业的发展和城市化的推进，乡村景观才能尽快转换为城市景观，农村人口才能真正演变为城市居民，现代文明才能在古代文化的基础上得以充分展现。

3、社会心理的期望

老城区内亟待改善的居住条件

4、决策层面的共识

　　 在我国目前市场转型的发展过程中，城市自组织发展机制尚未健全，城市政府开明与否之于城市发展的成败有着决定性作用。可以说，政府的发展理念、决策行为和规划预期，都在引导着城市品味和功能的培育和形成。
　　 广陵区委、区政府及区人大、区政协等四套领导班子共同承担着发展经济、管理城市、服务百姓的责任，更肩负着全区人民想发展、快发展的期望。加快发展广陵的愿望与举措也得到了扬州市委、市政府的大力支持。扬州市委、市政府同意设立广陵产业园区，并制定土地资源经营收益分成比例等办法，目的都在于激励区级政府的发展热情与积极性、主动性、创造性。广陵区四套领导班子有着强烈的发展冲动和愿望，讲团结，心很齐，劲很足，加快发展的愿望非常强，改变面貌的决心非常大。这些都是我们能够深深感受到的。决策层面的共识是最可宝贵的，也是广陵区腾飞的根本希望之所在。特别是广陵区领导能从区域发展的战略性规划入手，高起点、大手笔规划新城区经济发展和空间布局，这在全国城区发展实践中也是鲜见的。

5、初显端倪的先机

正在拓宽的文昌路

在扬州市政府和广陵区政府及有关方面的积极筹划和运作下，广陵区的发展先机已初显端倪，一些先期项目亦浮出水面，新东方扬州国际学校便是一例。“新东方”之所以选择广陵区的湾头为新东方集团首次向中小学教育进军的再次创业的源地，在相当程度上看重的就是扬州深厚的文化积淀、崇文重教的优良传统和优越的交通区位及生态环境，与此同时廊坊、江阴等地也在积极争取新东方项目，并提出了十分优惠的土地及其他办学条件，而最终还是扬州力克群雄，赢得了新东方的青睐。新东方的进入，是湾头开发的序曲，更是广陵区加快发展的一个嘹亮号角。“新东方”在扬州的成功，一定能够大大带动广陵产业园区以及周边地区房地产、旅游、会展、流通业的发展。 　　 我们相信，经过上述一番时代性反思，广陵区上下对于新城区发展的难得机遇将认识更为深刻，加紧勾勒和加快实现广陵区域未来发展的战略蓝图的愿望也会更加迫切，实现未来广陵区域功能的革命性置换、跃迁与辐射亦定是志在必得。