第六篇 城市经营：攻克区域发展的运作难题

一、发展与权力的悖论

　　在当今中国特定的行政体制下，区域发展在相当程度上受制于政府所拥有的权力。广陵区政府在发展经济、经营城市的过程中，也难免有权力与责任的不对称，经常会面临权力与发展的悖论。

1、市区与城区的权力分割

2、政府与市场的力量权衡
　　在计划经济时代，城市实际上也是一个超级的国有企业，政府是它的所有者、建设者和管理者。然而，过去几十年的实践证明，单纯的政府建设和管理城市的运作模式是低效率的。伴随着市场化的日益深入，城市发展开始向市场寻求力量，通过市场化运作，使城市资源实现其应有的价值，甚至增值，并转变成现实的资金流入。然而，市场并非是万能的。
　　我国城市化进程所依赖的背景的复杂性，也决定了城市发展不能完全依赖于市场。区别于西方发达国家的城市化过程，我国的城市化背景更为复杂，既要继续完成工业化任务，又要推进市场化、国际化、信息化。在市场主体发育不完全、力量单薄，市场机制尚未完全建立起来的背景下，单纯依靠市场来推进城市化、发展和提升城市的产业、提高城市的竞争力显然是不够的。因此，在这一阶段，当我们把城市看成是一种特殊的重要商品时，就能清楚地看出，在城市供给受到了一些客观因素的制约时，就不能过分依赖市场，而必须重视政府的重要导向作用。然而，在经营城市的过程中，政府的过多介入，往往又是以牺牲市场效率为代价的。
　　因此，在城市经营中，政府必须有效地约束自己的行为，明晰政府介入与市场推动的合理边界，在保持市场配置资源的基础性、独立性和有效性的前提下，恰当地介入城市的建设、管理与发展过程。

3、城区与城区的政策落差
　　扬州各个城区之间的竞争，与其说是在比发展速度和财政实力，不如说是在比各自所享用的发展政策。而在目前扬州各区行政建制下，各区享受的政策也不尽相同。例如，邗江区是由原邗江县改制而来的，其管辖范围无疑要比广陵区大得多，原拥有的县级管理权限又大多予以保留；由郊区改制而设的维扬区，与广陵区相比，既没有历史包袱，财力、人员编制的矛盾也不突出，工作远没有广陵区复杂，而且乡镇多、工业基础相对较强；开发区所具有的政策优势更自不待言。总之，广陵区处于相对的政策弱势地位。
　　不仅如此，广陵区与其他城区相比，其政策弱势还可能在于软性政策导向上。由城市与区域的重大基础设施布局的诱导以及全省沿江北岸开发战略的规划和实施等因素所造成中心城市“西进”、“南下”的空间走向，以及由此而产生的政策心理趋向，也会对广陵区向东发展带来不利的政策性影响。
　　如是观之，广陵区要克服发展与权利的悖论，保持并增强其区域竞争力，唯一的现实途径就是城市的经营管理及其制度创新。

二、经营与模式的选择

　　所谓城市经营，就是按照市场经济规律，对构成城市空间和功能载体的自然生成资本、人力作用资本、延伸资本及其它经济社会要素进行集聚、重组和运营，实现资本的容量最大化、秩序最优化和结构合理化。这就是说，城市经营需要用市场经济的观点来重新审视城市及其建设，不仅把城市看作是一个建设对象，更要把城市作为一个巨大的资源聚合体来看待，政府要像企业家经营企业那样，合理配置城市资源，充分发掘资源潜力，善于对城市进行整体性经营。
1、经营理念：资金导向转向功能导向
　　资金导向的城市经营主要是通过城市资源的市场化运作，以期尽可能多地获得城市建设资金。这种经营方式往往只重视城市建设资金的筹措，却容易忽视城市土地、空间、文化等资源的可持续利用，难以处理好城市短期建设扩张与长期规划发展的关系。相对于这种初级层次的城市经营，功能导向的城市经营则注重对城市资源进行以服务于城市功能提升为主要目的的资本资产运作与管理。这种经营方式，有助于政府根据城市功能对城市环境的要求，对构成城市各种资源进行市场化运作，进而实现资源的可持续利用和资本投入产出的良性循环，并形成结构和功能上的最优化。
　　功能导向的城市经营还需要把经营理念贯穿于城市规划、建设、管理和营销的全过程，即：
　　·以经营理念规划城市；
　　·以经营手段建设城市；
　　·以经营方式管理城市；
　　·以经营谋略推销城市。
　　广陵区目前正处于新一轮发展的转折点，无论是老城区改造，还是城东和湾头开发，都需要筹措大量的建设资金，此时此刻，资金导向的城市经营对于一个财力有限的城区政府来说，具有现实可取性和巨大诱惑性。但从长远利益出发，广陵区更要充分考虑城市功能的提升和完善，绝不可因短期经济效益而进行低层次的甚至带掠夺性、破坏性的开发，否则便无异于牺牲和放弃广陵区最具竞争性的战略资源。

2、有效模式：政府与市场的有机结合
　　政府和市场犹如城市经营舞台上的一对舞伴，政府引导，市场跟进。
　　基于政府与市场各自的作用和局限，功能导向的城市经营的有效模式是“政府+市场”。政府用市场机制运作资本，加大社会公用事业的改革力度，凡能推向市场的都推向市场，最大限度地发挥城市资本的潜在价值；加快社会公用事业的开放步伐，广泛地吸纳多元社会资金参与投资和建设。在城市经营的过程中，政府应把主要精力放在引导市场健康发展上，从直接插手具体社会经济事务，转变为做好经济社会发展宏观规划；从直接为企业让利让惠，转变为为企业提供良好的政策环境；从政府直接经营的单一方式，转变为委托经营、参股、控股等多种方式。

3、经营对象：存量资源与增量资产
（1）盘活存量资源
　　所谓存量资源，即既有的城市资源，包括有形的、无形的及其派生的资源，诸如公共产品、公共资源以及相关的专营权、特许权、冠名权等。
　　对于有形的存量资产，关键是通过市场化的运作、盘活，实现其保值增值。如对城市国有土地的运营，就是政府以土地所有者代表的身份，顺应城市发展与土地价值规律，有节制、有节奏地运用经营手段运作土地资本，追求土地资本最大化。对于无形的存量资源，关键是要充分挖掘它们的潜在价值，将其内在价值转化为显性效益，实现其倍增效应。如对城市主要道路的无形资产的经营，政府可以对城市主要道路广告权、重要路段和重点部位的冠名权等进行拍卖，通过延伸资本的价值实现，推动城市的再发展。

最为宝贵的名城资源

　　除此之外，广陵区还要经营好本区最为独特、最为宝贵的存量资源——名城资源。不同的名城资源，其市场需求背景不同，盘活其存量的方式也应有所不同。
　　·政府规划、市场实施：对名景、名史、名人等具有广泛社会影响、广阔市场需求、良好开发前景的资源，可由政府做好规划，并引导市场力量加以推介、开发。
　　·政府扶持、市场创新：对如“三把刀”、“扬州八刻”、“维扬菜系”等具有鲜明地方特色、潜在市场需求和历史继承性的著名工艺，由于核心技术的私有独占性，传统经营的个体作坊式，依靠自身力量难以获得更多的市场份额。因此，政府需要采取一定的扶持政策，通过产业结构调整、企业组织重构、工艺技术创新、市场范围开拓、行业协会合作等，形成专利化、国际化、特色化的经营体系。
　　·政府主导、市场培育：对于扬州评话、清曲、弹词等具有世界人文价值、历史文脉延续但又曲高和寡的文化遗存，由于欣赏人群的失散，艺人状况的维艰，造成进退选择的两难。然而顺应人们历史回顾、文化复古、风情怀旧等心理需要，这些资源仍具有特殊的市场开发价值。这就需要政府大力度扶持，大手笔规划，结合市场力量，努力造成体验预期、品位象征和旅游消费时尚。
　　·政府搭台、市场造势：对于名花名木、名诗名赋、名会名节等赞誉扬州美名、体现扬州形象、反映文化底蕴的外在象征，需要精心包装、大力弘扬、竭力推广，成为扬州知名度和美誉度的传播载体，全力打造东方浪漫之都。

（2）扩充增量资产
　　城市增量资产的经营，关键是城市建设资金的筹集与运用。
　　对于增量资金的筹集，要着眼于“开源”，注重在现代资本市场上的融资创新。融资创新包括城建投资体制的创新和融资技术的创新。前者要求建立多元化的城市建设投资主体，广泛利用各种民间资本、社会资本、国外资本，采用独资、合资、股份等形式，参与城市建设；后者则是要不断开发诸如债券、股权、资产证券化、投资基金等融资工具和BOT、TOT、ABS等融资方式。
　　对于增量资金的运用，则要着眼于“节流”，注重加强企业化的项目管理，以保持资金使用的财务效率。

4、经营体制：主动适应与制度创新
　　城市经营需要相应的制度保证。正如现代企业制度的基本结构那样，城市经营中的各参与主体也需要形成相互监督、相互制约的制度架构，即城市政府（所有者代表）、建设部门、经营部门以及监管部门的任何两者之间，都要相互分离、相对独立。
　　同时，主动适应还体现在城市政府管理模式的创新上。城市治理实质上是城市政府管理制度创新的模式，它通过合理的集权与分权、谈判与协商、竞争与协作，充分调动政府、市场、社团、公众的积极性，以谋求管理效益的最佳化。对于扬州·广陵区域来说，依据 “两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理框架，其各自的功能定位应为：“城市政府统一领导，城区政府全面负责，街办乡镇具体实施，居民社区配合落实”。这样的城市治理突出了综合管理下的部门协调分工，调动了层级管理下的各方积极性，形成公众参与的有效机制，真正体现了市民社会治理城市的内涵。对于城市经营来说，引入治理模式的意义在于提供了上述经营体系中各方参与、相互制约、相互监督架构的制度保障。

[1] “芜”者，杂草丛生而荒凉也。
[2]《扬州辉煌五十年》，江苏人民出版社，2000。
[3] 李斗：《扬州画舫录》。
[4] 徐兆英：《扬州竹枝词》。
[5] 江苏城镇统计资料，2001
[6] 我们所指的老城含汶河、东关两个街道办所辖地区；城东指目前的曲江、文峰街道以及汤汪乡的京杭大运河以西所辖地区；湾头则包括湾头镇所有地区和汤汪乡的京杭大运河以东所辖地区。
[7] 扬州城镇体系规划
[8] 季建业：实施新一轮环境综合整治 做大做美做优城市，《扬州政讯》，2001，10
[9] 丹纳，《艺术哲学》
[10] 扬州年鉴，2001，新华出版社
[11] 市与区土地收益分成比例：湾头地区为7：3。